La liberalizzazione del trasporto ferroviario di passeggeri, verso un futuro migliore?

(Tempo di lettura 9 minuti - 16.03.2020)

Accanto alle continue innovazioni tecnologiche, uno degli aspetti più curiosi ed interessanti del trasporto ferroviario è il come si provvede ad organizzare il settore da un punto di vista economico affinché vengano resi alla società civile servizi efficienti, di qualità e rispettosi dell'ambiente. Un buon modo per affrontare il tema è cercare di rispondere ad una semplice domanda: quale dovrebbe essere il ruolo che le istituzioni pubbliche, le imprese ed i cittadini dovrebbero assumere affinché i servizi ferroviari risultino efficaci ed efficienti, e cioè, capaci di raggiungere gli obiettivi e le esigenze di mobilità degli utenti con il minor dispendio di risorse possibili?

Per motivi di spazio in questo contributo siamo costretti ad assumere una prospettiva europea e ad approfondire esclusivamente la realtà economica dei servizi ferroviari di passeggeri a livello regionale. In linea di massima si può affermare che il panorama del trasporto ferroviario è stato storicamente dominato da aziende pubbliche che agivano secondo criteri politico-clientelari in una situazione di monopolio.

Quanto segue cerca di individuare le complessità insite nel settore, cogliere le sfide e gli ostacoli all'affermarsi di un vero e proprio mercato europeo dei trasporti ferroviari con particolare attenzione alla posizione dei singoli protagonisti.

L'Unione Europea ed il processo di liberalizzazione del trasporto ferroviario passeggeri

Tradizionalmente le ferrovie europee, una industria a rete di importanza strategica, è stata caratterizzata dalla presenza di aziende pubbliche, i c.d. "campioni nazionali". Queste imprese, in un contesto di integrazione verticale, provvedevano sia alla gestione delle infrastrutture che all'erogazione dei servizi di trasporto ferroviario. È dal 2001 che l'Unione Europea, con la duplice intenzione di creare un mercato unico ferroviario e di aumentare la quota del trasporto ferroviario rispetto ad altre modalità di trasporto, ha messo in atto un processo di progressiva apertura del settore.

Tale processo di liberalizzazione, in verità ancora in atto, è perseguito prevalentemente attraverso l'emanazione dei "Pacchetti Ferroviari", cioè di gruppi di atti normativi (Direttive e Regolamenti) da parte delle istituzioni europee che hanno di volta in volta interessato aspetti fondamentali del settore. Uno dei criteri alla base delle riforme europee, condizione essenziale per avviare l'apertura del mercato ferroviario, è quello dell'assegnazione della gestione delle reti infrastrutturali, e cioè dei binari tanto per intenderci, a soggetti indipendenti a cui è imposto l'obbligo di garantire a tutti gli operatori ferroviari l'accesso alle medesime infrastrutture a condizioni oggettive, trasparenti e non discriminatorie.

Si pensi poi anche alla necessità di uniformare le misure per la sicurezza e l'interoperabibilità ferroviaria e l'apertura alla competizione tra imprese del trasporto ferroviario delle merci a partire dal 2007, come previsto dal Secondo Pacchetto Ferroviario (2004). Oppure si può considerare la liberalizzazione del trasporto internazionale di passeggeri e la protezione dei diritti degli utenti, due aspetti disciplinati dal Terzo Pacchetto Ferroviario del 2007. Per quanto qui più ci interessa, un anno decisivo per la liberalizzazione dei servizi regionali è stato il 2016 in cui è stato emanato il Quarto Pacchetto Ferroviario. Questo pacchetto di norme mira, tra l'altro, a perfezionare entro il 2023 la contendibilità dei contratti di pubblico servizio. Con queste misure s'impone come preferenziale il meccanismo della competizione "per" il mercato, nel caso le autorità pubbliche intendano riconoscere diritti di esclusiva e/o erogare sussidi a talune imprese attive nel settore dei servizi di trasporto pubblico di passeggeri.

In pratica la autorità locali saranno obbligate nel futuro prossimo ad organizzare delle gare per assegnare sussidi agli operatori del trasporto pubblico per ferrovia. Il potenziamento del trasporto ferroviario e la creazione di un effettivo mercato sui binari europei è un processo che presenta delle difficoltà ma non per questo appare meno vantaggioso. Nella misura in cui le tecnologie, economicamente fattibili, consentiranno di alimentare il trasporto ferroviario mediante risorse energetiche rinnovabili e alternative a quelle fossili, il trasporto su rotaie sarà ancora più attrattivo per le esigenze della collettività e per la tutela dell'ambiente. Inoltre, quando i servizi di trasporto si configurano come "servizio pubblico", i treni sono in grado di sottrare traffico alle quote del trasporto con veicoli privati, con un netto beneficio per l'aria che respiriamo ed in termine di decongestione delle nostre strade.

Un approccio comparato: cenni al trasporto ferroviario in Europa ed in particolare in Germania

A seguire gli elementi essenziali di alcune significative esperienze europee di apertura del mercato ferroviario da cui possiamo afferrare delle dinamiche del settore ed i relativi limiti ed ostacoli alla liberalizzazione. Il primo caso è quello dell'Austria dove l'apertura del mercato di trasporto passeggeri per ferrovia risale al 2008 e si caratterizza per la presenza di WESTBahn, operatore commerciale privato, sulla tratta Vienna - Linz - Salisburgo. La presenza di un'alternativa commerciale all'operatore storico ÖBB è stata possibile grazie ad un'ingente investimento privato di circa 180 milioni di euro e alla pressione competitiva del nuovo entrante che ha spinto ÖBB ad acquisire nuovi treni ad alta velocità.

Nella Repubblica Ceca s'è dovuto aspettare il 2011 per salutare l'arrivo dei primi competitor a České dráhy (CD), operatore storico monopolista e sussidiato, nel corridoio Praga - Ostrava. Progressivamente si sono affacciati sul mercato operatori come RegioJet e LeoExpress con un significativo aumento della frequenza dei servizi anche se non sono mancate condotte sleali dell'operatore storico volte ad ostacolare l'ingresso di nuove imprese.

Diversamente nel Regno Unito è dal 1994 che s'è provveduto a "spacchettare" lo storico monopolio pubblico di British Rail. Le molteplici attività ferroviarie (trasporto passeggeri, trasporto merci, mantenimento delle infrastrutture, ecc) sono state suddivise tra centinaia di imprese private concessionarie dei vari servizi. Tale modello, non solo ha aumentato lo sfruttamento della rete ferroviaria ma ha anche comportato, analogamente al caso tedesco, una riduzione della spesa pubblica per servizi di trasporto essenziali dettata dalla maggior efficienza degli operatori e dall'aumento del traffico.

Infine, com'è stato evidenziato da Antonio Carrarini in un recente Briefing Paper elaborato per l'Istituto Bruno Leoni, la realtà della Germania, che verte in una fase avanzata di liberalizzazione con circa 70% dei servizi regionali passeggeri messi a gara, è particolarmente significativa dato che tra le autorità tedesche è diffusa l'opinione per cui, senza la pressione competitiva generata dal mercato, il sistema di trasporto passeggeri su rotaia non avrebbe mai raggiunto in quel paese un considerevole ritmo di crescita mantenendo quasi invariato il livello dei sussidi pubblici al settore.

Quella tedesca è una lezione da cui noi italiani abbiamo molto da imparare, non solo per la messa in atto di una volontaria apertura al mercato ma anche considerando il complessivo panorama organizzativo e culturale che soggiace a quella realtà. Innanzitutto è bene precisare che, laddove si proceda ad aprire i servizi al mercato, il ruolo delle istituzioni pubbliche, lungi dall'essere sminuito anzi si trasforma ed è fondamentale per la riuscita della liberalizzazione.

In primis è fondamentale la chiarezza del quadro normativo e regolatorio. Poi dobbiamo ricordare che il ruolo delle autorità politiche, che per i trasporti ferroviari regionali in Italia è riconosciuto alle Regioni, è assolutamente fondamentale nella precisa pianificazione e definizione dei livelli qualitativi e quantitativi dei servizi di trasporto da rendere alla collettività. Il sistema tedesco è particolarmente apprezzabile a confronto di una realtà italiana in cui il trasporto pubblico regionale ha generato oneri sempre più gravosi per la collettività. La programmazione delle gare, la dimensione delle reti da assegnare mediante procedure ad evidenza pubblica e la puntuale definizione dei contratti di servizio sono tutti aspetti da prendere ad esempio in un graduale processo di liberalizzazione del trasporto passeggeri regionali.

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La liberalizzazione del trasporto ferroviario di passeggeri, verso un futuro migliore? (Parte II°)

Il libero mercato come modello vincente: gli effetti della liberalizzazione

Tra i più vistosi effetti della liberalizzazione dei trasporti ferroviari si deve annoverare l'aumento della domanda dei servizi a prescindere del modello di apertura seguito. Che la concorrenza sia effettuata nel mercato, con più operatori che competono sulla stessa tratta, oppure per il mercato, con aggiudicazione dell'esclusiva ad esercitare i servizi previo esperimento di una gara ad evidenza pubblica, negli ultimi anni è cresciuto il numero di passeggeri che viaggiano su rotaia. 

Accanto a questo primo dato occorre precisare che come conseguenza della liberalizzazione s'è verificato un aumento dell'utilizzo delle infrastrutture. In Italia dove vantiamo uno degli esempi migliori di concorrenza "nel mercato" con la comparsa nel 2012 del Nuovo Trasporto Viaggiatori (NTV) operatore privato attivo nel trasporto ferroviario ad alta velocità, il nuovo entrante ha creato nuovi collegamenti e persino una rete di autobus complementare toccando una quota pari al 26% dei servizi erogati nel 2016.

Inoltre, uno degli effetti più importanti della liberalizzazione è la riduzione dei prezzi e le innovazioni nelle strutture tariffarie spesso accompagnate da programmi di fidelizzazione. Le sostanziale riduzione dei prezzi ha sfiorato, ed in taluni casi superato, il 40% (Italia - Austria). Ancora, particolarmente vantaggioso per i contribuenti è l'assegnazione competitiva delle prestazioni di trasporto pubblico per ferrovia che ha ridotto i costi a carico delle amministrazioni pubbliche, con effetti positivi per le finanze regionali diversi da caso a caso, con sostanziali risparmi per le finanze locali per la riduzione dei costi. 

Come se non bastasse le liberalizzazioni hanno inciso positivamente sulla qualità dei servizi ferroviari. Per esempio, in Germania la anzianità media del materiale rotabile s'è più che dimezzata. In Italia invece sono stati introdotti servizi di Wi Fi nelle cabine ed in generale è migliorata la frequenza e la qualità complessiva dei servizi, stimolando gli operatori storici ad apportare modifiche ai servizi offerti per tenere il passo con la concorrenza dei nuovi entranti.

Conclusioni 

Come anticipato. quello della liberalizzazione del trasporto ferroviario di passeggeri è un meritevole processo ancora in atto. in verità molto lontano da una realizzazione piena e senz'altro minato da ostacoli e difficoltà. Le resistenze più insidiose alla completa realizzazione di tale processo derivano dagli operatori storici nelle ferrovie europee e dal segmento politico che faranno di tutto per mantenere lo status quo e per rallentare il cammino verso un mercato aperto.

Opportunamente nel 2012 l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato sanzionava il gruppo Ferrovie dello Stato (FS) che aveva abusato della sua posizione di dominio nel mercato ostacolando l'ingresso della società Arenaways sul mercato del trasporto ferroviario. Si tenga presente che il Gruppo FS comprende sia Trenitalia, che eroga i servizi di trasporto ferroviario, sia Rete Ferroviaria Italiana (RFI) che si occupa di gestire la rete ferroviaria e quindi provvede a rendere disponibili gli spazi per l'utilizzo dei binari e delle altre infrastrutture funzionali alla prestazione dei servizi. 

Attualmente asset fondamentali come le stazioni, gli spazi per la vendita dei biglietti, le infrastrutture per la manutenzione dei treni sono tendenzialmente tutte nelle mani degli operatori storici che si pongono cosi i una situazione di vantaggio rispetto ai nuovi entranti. Uno dei nodi centrali, quindi, è la trasparenza, la correttezza ed il coordinamento dei comportamenti di tutti gli attori presenti in ambito ferroviario con particolare attenzione agli operatori storici, prevalentemente di proprietà pubblica, che non devono certo uscire dal mercato ma devono misurarsi con una sana pressione competitiva.

Un'altra complicazione per il passaggio al mercato è dato dalla giusta determinazione dei canoni per l'utilizzo delle infrastrutture ferroviarie. In questo campo risulta fondamentale l'operato delle autorità di regolazione che provvedano a determinare tali tariffe avvalendosi del potere di raccogliere informazioni strategiche. Anche qui, come anticipato, il ruolo del "pubblico" è fondamentale per il funzionamento del mercato. Le esperienze qui brevemente richiamate ed i diversi benefici per gli utenti finali derivanti dai processi di liberalizzazione ferroviaria sono evidenti.

I vantaggi in termini di maggiore frequenza dei servizi, riduzioni tariffarie, miglioramento della qualità delle prestazioni ed incremento nell'utilizzo delle infrastrutture ferroviarie, con conseguente accrescimento di risorse da poter investire nello sviluppo in sicurezza delle infrastrutture stesse, sembrano motivi più che validi affinché si dia un impulso generalizzato all'apertura verso il mercato. 

Con la consapevolezza dei punti di forza del mercato è auspicabile che le autorità politiche abbraccino la liberalizzazione dei trasporti ferroviari di passeggeri senza far leva su eventuali spazi di discrezionalità lasciati da normative che possono frenare l'avvento di un regime in cui la norma è la competizione. È fondamentale che anche altri attori come, utenti, Antitrust e nuovi operatori facciano di tutto per lo sviluppo ed il consolidamento di una cultura del mercato che, superando l'era dei monopoli, guardi al futuro dei trasporti ferroviari efficaci efficienti e di qualità per tutti.

Le fonti consultate:

Comision Nacional de los Mercados y Competencia: Estudio sobre la liberalizaciondel transporte de viajeros por ferrocarril

Centre on Regulation in Europe: Liberalisation of passenger rail services

Florence School of Regulation Transport: Competition in passenger railways inEurope

Istituto Bruno Leoni: La concorrenza nel trasporto ferroviario passeggeri regionaleun confronto tra il sistema italiano e tedesco